ความยุติธรรมตามตัวอักษรกับความเป็นธรรมตามความเป็นจริง

เรื่องที่ดินมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการดำรงอยู่ของทุกชีวิตมนุษย์ การต่อสู้แย่งชิงให้ได้มาซึ่งการครอบครองที่ดิน จึงเกิดให้เห็นอย่างต่อเนื่องทุกยุคทุกสมัย ซึ่งเกือบทุกครั้งจะจบลงที่คนจนเป็นผู้ผิดและผู้ต้องสูญเสียที่ดินไป

ปัญหาข้อพิพาทในที่ดินและที่อยู่อาศัยมีความซับซ้อนทั้งทางด้านข้อเท็จจริงและเกี่ยวข้องกับข้อกฏหมายหลายฉบับ ยังมีมิติทางประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรมของท้องถิ่นเข้ามาเกี่ยวข้องคดีเกี่ยวกับที่ดินจึงมักใช้เวลานานนับสิบๆปี คู่กรณีโดยเฉพาะคนจนต้องเสียเงินเสียทองจำนวนมากในการต่อสู้คดี หลายคดีไม่ได้เกิดจากเจตนากระทำผิด แต่เป็นผลพวงมาจากสาเหตุหลายประการเช่น แนวทางปฏิบัติของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นโยบายการพัฒนาประเทศและโครงการขนาดใหญ่ เช่น นโยบายการส่งออกสินค้าเกษตรกรรมและนโยบายการค้าเสรีทำให้เกษตรกรจำนวนมากอยู่ในภาวะเป็นหนี้และถูกฟ้องร้องยึดทรัพย์ขายทอดตลาด นโยบายการอนุรักษ์ป่าไม้จึงประกาศพื้นที่ป่าเพื่อการอนุรักษ์ซึ่งทับซ้อนกับที่ดินที่ชาวบ้านอาศัยทำกินมาก่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวเลและชนเผ่าต่างๆ หรือแม้แต่นโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้าที่ส่งผลใหที่ดินราคาสูงขึ้นและเกิดการไล่ที่ตามมา รวมทั้ง การจัดการด้านที่ดินของรัฐมีการรวมศูนย์ ทำให้มีการถือครองที่ดินอย่างไม่เป็นธรรม

เมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดินชาวบ้านที่ถูกกล่าวหาและถูกฟ้องร้องดำเนินคดีจะมีปัญหาและความยากลำบากในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจนที่ไม่มีเงินและมีความรู้น้อยและบางพื้นที่มีการข่มขู่คุกคามจนมีคำพูดว่า “แค่คุณเกิดมาก็ผิดเสียแล้ว คนจนขึ้นศาลยากที่จะชนะคดี” ซึ่งความจริงข้อนี้ นอกจากสะท้อนกระบวนการคุ้มครองปกป้องการละเมิดสิทธิคนจนของรัฐจะบกพร่องแล้ว ยังสะท้อนกระบวนการยุติธรรมของไทยที่ผู้คนเข้าถึงได้ไม่เท่าเทียมกันอีกด้วย

เพื่อเป็นการนำเสนอข้อเท็จจริงและหาทางออกในการพัฒนากระบวนยุติธรรมไทยเกี่ยวกับคดีที่ดินให้เกิดความเป็นธรรมและทุกฝ่ายสามารถเข้าถึงได้อย่างเท่าเทียมกัน สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์[1]จึงได้จัดทำวิจัยเรื่องนี้ขึ้น โดยมี มรว.ดร.อคิน รพีพัฒน์ เป็นหัวหน้าโครงการ ดร.เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์และ ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ เป็นนักวิจัย

งานวิจัยดังกล่าวได้ใช้ 5 พื้นที่กรณีพิพาทเป็นการวิจัยเชิงปฏิบัติการ ซึ่งแต่ละเรื่องก็มีความแตกต่างกันตามประเภทของพื้นที่ซึ่งทุกกรณีล้วนเป็นแนวให้กับทุกพื้นที่ที่มีอยู่ในประเภทเดียวกันได้

กรณีแรก: เกิดขึ้นในพื้นที่หนองกินเพลจังหวัดอุบลราชธานี เริ่มขึ้นเมื่อประมาณ ๔๐ ปีมาแล้ว มีผู้สมัคร ส.ส. คนหนึ่งบอกว่าจะช่วยชาวบ้านได้โฉนดที่ดิน ให้ชาวบ้านมาลงชื่อไว้ แล้วประกาศรับซื้อที่ดินโดยให้ภรรยาไปซื้อแต่ปรากฏว่า จ่ายเงินเป็นเช็คที่รับเงินไม่ได้ (เช็คเด้ง) ต่อมาภรรยา ส.ส.ผู้นั้นนำเอกสารมอบอำนาจและสัญญาซื้อขายที่ดินไปออกโฉนดในชื่อตนเอง เมื่อ ส.ส.ผู้นั้นเสียชีวิตแล้ว ได้แบ่งที่ขายบ้าง นำไปจำนองบ้าง ภายหลังบุตรชาย ส.ส. และคนที่ซื้อที่ดินไป ยื่นฟ้องชาวบ้านฐานบุกรุก ชาวบ้านส่วนใหญ่แพ้คดี บางรายถูกตัดสินจำคุก

กรณีที่สอง : เป็นเรื่องของชาวเลหาดราไวย์ จังหวัดภูเก็ต ที่ถูกฟ้องขับไล่ออกจากที่ดินที่อยู่มากว่า ๑๐๐ ปี ชาวเลได้มาอยู่อาศัยที่หาดราไวย์มานานแล้ว มีหลักฐานเป็นบ่อน้ำโบราณและสุสาน ประมาณปี พ.ศ.๒๔๙๗ และต่อมาคนภายนอกได้ทยอยกันเข้ามาตั้งถิ่นฐานและได้รับการแต่งตั้งเป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เพราะชาวเลอ่านหนังสือไม่ออก เขียนไม่ได้ ผู้ใหญ่บ้านและบริวารแจ้งสำรวจออกหนังสือสำคัญที่ดิน ส.ค.๑ , น.ส.๓ และโฉนด แล้วแบ่งที่ดินให้ลูกหลานบริวาร แล้วขายเปลี่ยนมือกันหลายครั้ง ราคาที่ดินเพิ่มสูงขึ้นเป็นอย่างมากเพราะเป็นแหล่งท่องเที่ยว ผู้มีชื่อเป็นเจ้าของโฉนดจึงฟ้องขับไล่ชาวเล ศาลชั้นต้นพิพากษาให้ชาวเลออกจากพื้นที่

กรณีที่สาม :คือ กรณีสวนป่าคอนสาร จังหวัดชัยภูมิ เป็นเรื่องที่กรมป่าไม้ ประกาศเขตป่าสงวนทับที่ดินราษฎร (พ.ศ.๒๕๑๖) แล้วอนุญาตให้องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (อ.อ.ป.) ปลูกสวนป่า (พ.ศ.๒๕๒๑) โดยดำเนินการในรูปหมู่บ้านสวนป่า ราษฎรไม่เห็นด้วยและได้ต่อสู้คดีค้านโดยการร้องเรียนต่อหน่วยงานราชการตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๑๗ เป็นต้นมา ปี พ.ศ.๒๕๒๕ – ๒๕๕๒ ราษฎรถูกขับไล่ออกจากพื้นที่ ปี พ.ศ.๒๕๒๕ ราษฎรเข้าไปในสวนป่า ปลูกเพิงพักและปลูกพืชเกษตรควบในสวนป่ารอการพิจารณาแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล โดยระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๓๐ – ๒๕๕๒ ราษฎรได้ต่อสู้คัดค้านตลอดมา รวมทั้งได้ร้องเรียนไปยังคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) และชุมนุมหน้าศาลากลางและทำเนียบรัฐบาล ปี พ.ศ.๒๕๕๒ อ.อ.ป. ฟ้องขับไล่ ปีต่อมาศาลพิพากษาให้ราษฎรออกจากพื้นที่

กรณีที่สี่ : คือ กรณีที่ดินชุมชนทับยาง จังหวัดพังงา ซึ่งเคยเป็นที่ดินสัมปทานเหมืองแร่มาก่อน เมื่อสัมปทานหมดอายุลง นายทุนได้ออกโฉนดที่ดินบริเวณนั้นเป็นของตนเองโดยการร่วมมือของราชการบางคน ได้เก็บค่าเช่าจากผู้อยู่อาศัยบางส่วนและได้ฟ้องขับไล่บางส่วน คดีมีปัญหาเรื่องทนายเรียกเงินจากจำเลยเป็นจำนวนมากแล้วไม่ได้ช่วยให้คำแนะนำที่เหมาะสมด้วย ทำให้คดีความแพ้ทั้งหมู่บ้าน เพราะขาดนัดยื่นคำให้การและขาดนัดพิจารณา

กรณีสุดท้าย : เกิดขึ้นที่หนองปลาสวาย จังหวัดลำพูน ในปี พ.ศ.๒๕๐๙ – ๒๕๑๑ กรมที่ดินจัดที่ดินให้ชาวบ้านตามโครงการจัดสรรที่ดินผืนใหญ่ หนองปลาสวาย และออกใบจองแต่ปรากฏว่าราษฎรที่ได้รับใบจองเข้าทำประโยชน์ไม่ได้ เนื่องจากหาแปลงที่ดินไม่พบ และบางแปลงซ้อนทับที่คนอยู่ก่อน เมื่อถึงปี พ.ศ.๒๕๒๘ กรมที่ดินประกาศยกเลิกใบจองและสั่งให้ชาวบ้านออกจากที่ดิน ในปี พ.ศ.๒๕๓๓ มีการรังวัดออกโฉนดในที่ดินบริเวณโครงการ ปรากฏว่ากลุ่มนายทุนเข้ามากว้านซื้อและออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน บางส่วนนำไปทำประโยชน์ทางธุรกิจ บางส่วนก็ทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ ระหว่างปี พ.ศ.๒๕๓๗ – พ.ศ. ๒๕๔๐ ชาวบ้านเรียกร้องให้สอบการออกเอกสารสิทธิ์ คณะกรรมการแต่งตั้งจากนายกรัฐมนตรี สรุปว่า การออกเอกสารสิทธิ์ตามโครงการดังกล่าวน่าจะพัวพันกับกระบวนการทุจริต โดยมีผู้นำท้องถิ่นบางคนให้ความร่วมมือ
ปี พ.ศ.๒๕๔๑ ชาวบ้านที่มีที่ดินไม่เพียงพอต่อการทำเกษตรได้เข้าไปทำการเกษตรในที่ดินปล่อยทิ้งร้างโดยจัดสรรที่ดินกันเอง ครอบครัวละ ๑-๒ ไร่ เป็นการจัดการร่วมกันของคนในชุมชนในรูปแบบโฉนดชุมชน แต่ก็ถูกแจ้งข้อหาบุกรุกและถูกดำเนินคดี เดือนมีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ชาวบ้านร่วมกันสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สนก.) ร้องเรียนกับสำนักนายกฯ ให้มีการตรวจสอบและเพิกถอนเอกสารสิทธิที่ออกมิชอบด้วยกฎหมาย จนมีการแต่งตั้งกรรมการตรวจสอบ ปีเดียวกันนี้จังหวัดได้มีมาตรการเข้มกดดันชาวบ้าน โดยการจับกุมฟ้องร้องชาวบ้านอย่างต่อเนื่อง พ.ศ. ๒๕๔๖ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินฯ แต่งตั้งโดยรองนายกรัฐมนตรี ตรวจสอบข้อเท็จจริงพบว่า มีความผิดพลาดของเจ้าหน้าที่จัดสรรที่ดินและพบกระบวนการทุจริตคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าที่ร่วมกับเอกชนในการออกเอกสารสิทธิ์ ชาวบ้านได้นำหลักฐานทั้งที่เป็นมติของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง พยานบุคคลและพยานแวดล้อมต่างๆ ที่ชี้ให้เห็นถึงการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์โดยมิชอบของผู้ฟ้องร้องขึ้นต่อสู้คดี แต่ก็ไม่สามารถหักล้างหลักฐานที่เป็นเอกสารสิทธิ์ซึ่งออกโดยราชการได้
ทั้ง 5 กรณี พบว่ามีปัญหาเรื่องการออกเอกสารสิทธิโดยมิชอบเกิดขึ้นถึง 4 กรณี ดังนั้นการออกเอกสารสิทธิและการเพิกถอนจึงเป็นเรื่องสำคัญที่คณะวิจัยให้ความสำคัญ เพราะการค้นพบทั้ง 4 กรณีเป็นการออกเอกสารสิทธฺโดยมิชอบทั้งสิ้น ดังนั้นการเพิกถอนตามกฏหมายที่ดินมาตรา 61 ที่ให้อำนาจอธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้เพิกถอน การจะเพิกถอนได้รัฐจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ อธิบดีที่ดินมักจะไม่ดำเนินการเนื่องจากเมื่อส่งเรื่องไปจะพบการทุกจริตคอรัปชั่นในการออกเอกสารสิทธิ์ ดังนั้นจึงเสนอให้มีการตั้ง “คณะกรรมการเพื่อทำการเพิกถอน” มิใช่เป็นอำนาจของอธิบดีกรมที่ดินเหมือนที่ผ่านมา

ประการถัดมาคือเรื่องการนำสืบเพื่อพิสูจน์และน้ำหนักของหลักฐานในการพิจารณาของศาล โดยศาลไทยจะยึดหลักฐานที่สำคัญที่สุดคือ “เอกสารสิทธิหรือโฉนด” ซึ่งขัดกับความเป็นจริง แม้ว่าเอกสารสิทธิที่ถูกนำมาแสดงกับศาลจะได้มาโดยวิธีใดก็ตาม

พล.อ.สุรินทร์ พิกุลทอง อดีตประธานอนุกรรมการแก้ปัญหาที่ดินชาวเลกล่าวว่า พอผมลงพื้นที่ราไวย์ จ.ภูเก็ต เห็นสุสาน เห็นพระบรมฉายาลักษณ์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จมาเยี่ยมชาวบ้านประมาณปี 2502 ก็รู้ได้ทันทีว่า ชาวบ้านอยู่มาก่อนออกโฉนดเช่นเดียวกับที่ทับยาง จ.พังงา พอดูเอกสารก็รู้ว่า ชาวบ้านอยู่ทำกินมาก่อน การเอาที่เหมืองแร่ ซึ่งเป็นที่หลวงไปออกเอกสารสิทธิจึงไม่ถูกต้อง พอฟ้องร้องกันชาวบ้านก็แพ้ เพราะศาลดูจากเอกสารสิทธิที่ทางการออกให้ ดังนั้นจึงเห็นด้วยกับข้อเสนอของคณะวิจัย ที่เสนอให้พิสูจน์ว่ารัฐทรงคุณธรรมและมีการออกเอกสารสิทธิอย่างถูกต้องหรือไม่ควบคู่กันไปกับการให้ความสำคัญกับหลักฐานอื่นๆนอกเหนือจากเอกสารสิทธิของทางการเช่น หลักฐานทางวัฒนธรรมการตั้งถิ่นฐานซึ่งแสดงว่าคนเหล่านี้ได้อาศัยมาก่อนการออกเอกสารสิทธิ เป็นต้น

อ.คมสัน โพธิคง นักวิชาการอิสระด้านกฎหมายให้ความเห็นว่า คดีเกี่ยวกับที่ดิน มีความซับซ้อนเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์และจิตวิทยา ทุกคดีจะต้องสืบค้นหลักฐานทางประวัติศาสตร์มาประกอบ แต่ศาลไทยกลับละเลยเรื่องนี้ ทำคดีที่ต้องอาศัยหลักฐานและข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์มาเข้ากระบวนการยุติธรรมสมัยใหม่ที่อาศัยเพียงหลักฐานเอกสารเท่านั้น จึงไม่อาจตัดสินคดีเกี่ยวกับที่ดินได้อย่างถูกต้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ ต.ราไวย์ ภูเก็ต นอกจากมีการออกเอกสารสิทธิโดยมิชอบ ไม่ยอมรับหลักฐานทางประวัติศาสตร์แล้วศาลเองก็ยังมีทัศนคติที่ไม่ดีบ่งบอกว่าไม่เข้าใจต่อชาวเลอีกด้วย

“ดังนั้นคดีที่เกี่ยวกับที่ดินที่คณะวิจัยเสนอให้มีการเปลี่ยนจากระบบกล่าวหามาเป็นระบบไต่สวน “ นั้นชอบแล้ว เพราะสอดคล้องกับความเป็นจริงของคดีที่เกี่ยวกับที่ดินที่ข้อเท็จจริงหลายอย่างจะได้ต่อเมื่อมีการไต่สวน สืบค้นความจริง ที่มากกว่าหลักฐานเอกสาร” อ.คมสันกล่าวและยังให้ความเห็นอีกว่ากระบวนการในการได้มาซึ่งเอกสารสิทธิควรจะแยกกันรับผิดชอบเช่น หน่วยจัดทำข้อมูล, รังวัดและออกเอกสารสิทธิ ต้องแยกส่วนกันทำจะได้มีการตรวจสอบถ่วงดุลกัน

ประการสุดท้ายที่เป็นข้อเสนอเบื้องต้นของคณะวิจัยก็คือ เรื่องของสิทธิชุมชน ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2550 ให้ชุมชนมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นกับศิลปวัฒนธรรมอันดี และการมีส่วนร่วมในการจัดการ บำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืน ตลอดจนการกำหนดสิทธิของบุคคลในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการดำเนินการดังกล่าวเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติสุขและต่อเนื่อง ซึ่งเรื่องสิทธินี้รัฐจะต้องให้ความคุ้มครอง

แต่เมื่อฟังจากกรณีศึกษาทั้ง 5 พื้นที่ดังกล่าวแล้วศาลไม่เคยให้ความสำคัญหรือนำบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ม.66 ,67 ดังกล่าวมาประกอบเลยแม้แต่น้อย คำตัดสินทุกคดี สุดท้ายแล้ว บุคคลและชุมชน จึงเป็นฝ่ายแพ้อยู่ร่ำไป นี่คงเป็นเหตุสำคัญที่ทำไมคนจนจึงแพ้คดี

ล้นเกล้ารัชกาลปัจจุบัน ทรงมีพระราชดำรัสเกี่ยวกับเรื่องกระบวนการยุติธรรมแก่ผู้พิพากษาในปี พ.ศ.2504 ว่า “ อย่าใช้กฏหมายรักษากฏหมาย แต่จงใช้กฏหมายรักษาความเป็นธรรม” พระราชดำรัสนี้ยังเป็นสัจจธรรมและเป็นแนวทางในการทำงานด้านกระบวนการยุติธรรมได้อยู่เสมอแม้ว่าจะล่วงมาถึงทุกวันนี้

หมายเหตุ : [1]ข้อมูลประกอบจากเอกสารงานวิจัยเรื่อง ความเป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรมคดีที่ดินคนจน

โดย สถบันวิจัยรพีพัฒศักดิ์, สถาบันสิทธิมนุษย์และสันติศึกษา(มหิดล) , มูลนิธิชุมชนไทย, และคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาตร์

http://www.codi.or.th/index.php/news/documentary-communities-news/42-200...